8. Il governo

8. Il governo

1. La composizione del governo

Secondo l’art. 92 della Costituzione “il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri”. 

Presidente e ministri sono le componenti necessarie del Governo, in quanto previste specificatamente dalla Costituzione. Nella prassi si sono però affermate anche altre figure, quali i ministri senza portafoglio, i sottosegretari e talvolta anche vicepresidenti del Consiglio e altri commissari. Queste figure appartengono in qualche modo al ‘Governo’ in senso ampio, ma non ne sono componenti necessarie. 

Alcune di queste figure, introdotte inizialmente attraverso la prassi, hanno trovato in seguito previsione esplicita nella legge 23 agosto 1988, n. 400.

Il Governo vero e proprio è nominato dal Presidente della Repubblica: per primo il Presidente del Consiglio, in seguito, su proposta di quest’ultimo appena nominato, i singoli ministri. Esso giura fedeltà alla Repubblica, alla Costituzione e alle leggi, e da quel momento assume le sue funzioni.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, denominato anche primo ministro, è il principale detentore del potere esecutivo, a cui è assegnato il compito di assemblare il nuovo governo dopo la fine del precedente.

Al presidente del Consiglio dei ministri spetta, inoltre, il compito di ‘dirigere la politica generale del Governo e ne è responsabile’ e inoltre ‘mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri’ (art. 95, primo comma, Cost.).

La sua però non è una posizione di effettiva preminenza nei confronti del Consiglio, in quanto è quest’ultimo che, nella sua collegialità, determina la politica generale del Governo, e che delibera su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciario con le Camere. 

Dunque, questa ‘preminenza’ del Presidente del Consiglio si manifesta nel potere di rappresentanza del Governo nel suo insieme, oltre che nel potere di convocare il Consiglio e di fissarne l’ordine del giorno, individuando gli argomenti da affrontare.

Secondo l’art. 5 della legge n. 400/1988, il Presidente ha anche il potere di inviare ai ministri direttive rivolte ad assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza degli uffici pubblici. In singoli casi, egli può sospendere l’adozione di atti da parte dei Ministri competenti, in ordine a questioni politiche e amministrative, per sottoporli alla deliberazione del Consiglio dei ministri.

Può anche istituire comitati di ministri per lo studio di particolari questioni da sottoporre al Cdm.

Il Presidente compie poi molti atti relativi all’organizzazione governativa, emanando, ad esempio, il regolamento interno del Consiglio, assegnando incarichi speciali ai ministri e funzioni ai ministri senza portafoglio. Egli propone inoltre al Presidente della Repubblica la nomina dei sottosegretari.

Oltre che dal Presidente, come già detto, il Cdm è composto anche dai singoli Ministeri, detto anche dicasteri, ovverosia le strutture di vertice delle Amministrazioni statali, ciascuna delle quali preposta ad amministrare un determinato settore della pa.

A capo di questi vi è il singolo ministro, le cui competenze sono stabilite per legge dal D. Lgs. n. 300/1999, la cosiddetta legge Bassanini. Inizialmente 12, oggi i ministeri sono 15: Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Ministero dell’interno, Ministero della giustizia, Ministero della difesa, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico, Ministero delle politiche agricole e alimentari e forestali, Ministero della transizione ecologica, Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile, Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Ministero dell’istruzione, Ministero dell’Università e della ricerca, Ministero della cultura, Ministero della salute e infine Ministero del turismo.

Accanto ai responsabili dei singoli dicasteri, possono essere presenti i già citati ministri senza portafoglio, i quali non hanno alle loro dipendenze un dicastero, ma, nominati dal Presidente della Repubblica, svolgono incarichi particolari e di direzione di speciali dipartimenti organizzati in seno alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Essi fanno comunque parte a pieno titolo del Cdm.

Con le stesse ragioni di utilità obiettive e opportunità politiche, è stata introdotta anche la figura dei sottosegretari di Stato; essi non fanno parte del Cdm, quindi pur facendo parte della formazione governativa, non rientrano però tra i membri previsti nel Governo in senso stretto. 

Secondo la legge n. 400/1988, i sottosegretari sono scelti dal Presidente del Consiglio, in accordo con il ministro interessato; segue poi la deliberazione del Cdm, e la nomina viene infine formalizzata con decreto del Presidente della Repubblica. 

I loro compiti sono innanzitutto di ordine politico: essi possono intervenire, quali rappresentanti del Governo, alle sedute delle Camere e delle commissioni parlamentari, sostenere la discussione in conformità alla e direttive dei ministri e rispondere ad interrogazioni e interpellanze (art. 10, co. 4, l. 400/88).

Quando vi sono settori della pa, che rientrano nelle competenze di più ministeri, per assicurare un certo grado di coordinamento, possono essere istituiti comitati composti dai ministeri interessati.

I comitati possono distinguersi in:

  • Comitati di ministri: compito di studio e preparazione in vista delle deliberazioni del Cdm;
  • Comitati interministeriali: istituiti con legge del Parlamento, la quale riserva ad essi specifiche competenze di indirizzo e di amministrazione.

Ai sensi dell’art. 1, comma 376, l. n. 244/2007, “il numero dei componenti del Governo a qualsiasi titolo, ivi compresi ministri senza portafoglio, vice ministri e sottosegretari, non può essere superiore a sessantacinque”.

2. La formazione del governo e le crisi politiche

Dopo le elezioni politiche, formato il nuovo Parlamento, il Governo ancora in carica è tenuto in ogni caso a presentare le proprie dimissioni: dunque il Governo entra in crisi ogni volta che esso non ha più la fiducia delle Camere.

La Costituzione prevede che il Governo perda la fiducia quando una Camere approvi una mozione di sfiducia a ciò rivolta: mozione che viene messa ai voti per appello nominale e non prima di tre giorni dalla sua presentazione (ai sensi dell’art. 94, co. 2, 3, 5). Di conseguenza il Governo sarà tenuto a presentare le proprie dimissioni al Presidente della Repubblica.

Diversa situazione riguarda la mozione di sfiducia richiesta per le dimissioni non del Governo, bensì di un singolo ministro (c.d. mozione di sfiducia individuale). Non prevista dalla Costituzione, essa è ammessa dal regolamento della Camera. A riguardo si è espressa la Corte Costituzionale, affermando come la mozione di sfiducia individuale trovi copertura costituzionale nella responsabilità dei ministri per gli atti del loro dicastero (espressamente definita come collegiale e individuale dall’art. 95 Cost.) e nella logica del sistema parlamentare.

Tuttavia, di norma, il Governo in carica non attende che la crisi si manifesti attraverso la votazione del Parlamento, ma la anticipa dimettendosi qualora constati il venir meno della base politica della sua esistenza (crisi extraparlamentare). Il Presidente della Repubblica può richiedere al Governo di presentarsi alle Camere per una verifica della fiducia, ma dovrà prendere atto delle dimissioni se il Governo rimane fermo sulla sua posizione.

Con le dimissioni il Governo non cessa di esistere, ma continua ad avere il potere è il dovere di provvedere all’ordinaria amministrazione fino a quando non sarà entrato in carica il nuovo Governo attraverso il giuramento. Il Governo dimissionario, infatti, non compie atti di rilievo politico, ma in casi di necessità dispone comunque dei poteri occorrenti (anche adottando decreti-legge).

In seguito alle dimissioni, il Presidente avvia un procedimento che conduce alla formazione di un nuovo Governo, attraverso lo sviluppo di tre fasi:

  • le consultazioni: non previste dalla Costituzione, esse trovano corrispondenza ad una ormai radicata consuetudine. Servono al Capo di Stato per formarsi una miglior conoscenza sul modo nel quale potrà essere risolta la crisi. Vengono consultati, fondamentalmente, i capi dei gruppi parlamentari e i segretari dei partiti politici rappresentati in Parlamento, nonché i Presidenti delle Camere. Le consultazioni risultano essere una mera formalità in caso di elezioni, il cui esito sancisce già il candidato naturale alla formazione del Governo;
  • l’incarico: seconda fase nel quale il Capo di Stato conferisce l’incarico di formare il Governo. La persona incaricata può accettare l’incarico contestualmente, oppure accettarlo ‘con riserva’. In quest’ultimo caso, egli svolge proprie informali consultazioni per verificare se egli potrà ottenere la fiducia delle Camere, e con quale Governo: in caso di esito positivo, scioglie la riserva e accetta pienamente l’incarico;
  • la nomina: ultima fase nel quale avviene la vera e propria nomina del nuovo Governo; prima il Presidente del Consiglio e subito dopo, su proposta dello stesso, i ministri. Sia il decreto di nomina che il decreto di accettazione delle dimissioni del precedente governo sono controfirmati dal Presidente del consiglio nominato (art. 1, l. n. 400/1988). Il nuovo Governo assume le sue vere e proprie funzioni nel momento del giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Dopo di che il nuovo Governi, ormai in carica, deve entro dieci giorni presentarsi alle Camere per la fiducia.

3. Le funzioni del Governo 

In via ordinaria, il Governo, situato al vertice dell’amministrazione dello Stato, esercita la funzione esecutiva. Secondo l’art. 72 Cost. esso può richiedere il passaggio in aula di proposte di legge, mentre secondo l’art. 81, il Governo è tenuto a presentare il rendiconto dello Stato ogni anno alle Camere, le quali lo devono approvare. Può inoltre, ai sensi degli artt. 123 e 127 Cost., sollevare la questione di legittimità rispetto alle leggi regionali laddove ritenesse che un consiglio regionale abbia ecceduto nelle sue competenze. Ha anche il compito di deliberare la nomina di soggetti che rivestono incarichi di massimo rilievo nell’amministrazione dello Stato, quali ad esempio i Segretari Generali dei Ministeri, o i Capi dei dipartimenti.

La funzione esecutiva, di cui è responsabile il Governo, consiste nella realizzazione di azioni concrete volte al raggiungimento degli obiettivi prefissati. Possono essere obiettivi nazionali, quali ad esempio la crescita dell’occupazione, il sostegno delle classi più deboli, la realizzazione di nuove infrastrutture, la sicurezza dei cittadini.

Tale funzione però può essere rivolta anche ad obiettivi di tipo internazionale, stabiliti cioè dall’Ue. Spetta infatti al Governo, e più nello specifico al Ministro degli affari esteri, rappresentare gli interessi dello Stato nel panorama internazionale, conducendo le trattative firmando i testi finali dei trattati.

Per raggiungere tutte queste finalità il Governo deve avere a disposizione le risorse necessarie, per questo motivo ogni anno viene predisposto il bilancio dello Stato, ovvero il documento nel quale vengono assegnati i fondi ai diversi settori della Pa. 

Oltra a ciò, il Governo ha anche una funzione politica, consistente nell’analisi della situazione generale dello Stato e nella conseguente scelta degli obiettivi da raggiungere, sintetizzati nel programma che il Governo presenta al Parlamento al momento della fiducia e che saranno realizzati soprattutto attraverso la presentazione di proposte di legge.

Può anche, in due ipotesi specificatamente previste e disciplinate dalla Costituzione, esercitare la funzione legislativa; le due ipotesi in questione sono quando:

  • il Parlamento stesso conferisce al Governo, attraverso un’apposita legge di delega e secondo principi e criteri predeterminati e per un tempo definito, il compito di provvedere ad emanare decreti legislativi aventi forza di legge (art. 76 Cost.);
  • può adottare autonomamente e sotto la sua responsabilità, decreti-legge per far fronte a situazioni impreviste e che richiedono un intervento legislativo nell’immediato. In questo caso, il Parlamento, nei sessanta giorni successivi, si riserva di convertire in legge, anche con modifiche, il decreto. In caso contrario, il decreto-legge decade.

4. L’attività normativa del Governo

Il Governo dispone del potere di iniziare il procedimento legislativo, presentando disegni di legge alle Camere, essendo dopotutto il principale interlocutore dell’attività legislativa di queste.

Vi possono essere però, come già visto, occasioni per le quali le Camere preferiscono affidare al Governo il compito di porre in essere atti normativi capaci anche di abrogare o modificare la precedente legislazione: gli atti aventi forza di legge, cioè atti che non sono considerati legge formale, ma della quale avranno la caratteristica forza.

Si parla in questo caso dei decreti legislativi.

Per poter abilitare il Governo a deliberare questo tipo di atto, è necessaria una legge delega emanata dal Parlamento.

Nel rispetto del principio della suddivisione dei poteri, affinché non venga concentrato il potere legislativo in modo smisurato nelle mani del Governo, la Costituzione si è preoccupata di stabilire i limiti al potere di delegazione. Nello specifico ha stabilito che l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo “se non con determinazione dei principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti” (art. 76 Cost.). 

La legge delega deve sempre essere approvata mediante la procedura normale (e non attraverso il procedimento per commissione deliberante).

Il primo limite, dunque, della delega è un limite temporale, infatti deve essere concessa per un tempo limitato, il quale non dovrà essere irragionevolmente lungo.

Deve riguardare oggetti definiti, essendo infatti necessaria una chiara indicazione circa l’ambito della disciplina da emanare.

Vi sono particolari materie, come l’approvazione del bilancio o l’autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, per le quali la delega non è ammessa. In questi casi si tratta di materie che richiedono necessariamente la legge del Parlamento: si parla in questo caso di materie con riserva di legge formale.

Infine, la legge delega deve contenere i principi e i criteri direttivi, di conseguenza deve essere anche indicato il come e i contenuti principali della disciplina da emanare. Criteri e principi non devono essere troppo generici, ma possono d’altro canto essere dettagliati quanto il Parlamento crede, senza alcun tipo di limite.

È predisposta dalla legge 23 agosto 1988, n. 400 una speciale disciplina procedurale nel caso in cui il termine per l’esercizio della delega sia superiore a due anni. In questi casi il Governo è sempre tenuto a richiedere il parere delle Camere sugli schemi dei decreti delegati. In base ai pareri ottenuti, il Governo rielabora il testo e lo ritrasmette con le proprie osservazioni alle Camere per il parere definitivo (art. 14, co. 4).

È il Consiglio dei ministri a deliberare il testo normativo delegato. Successivamente l’atto deliberato viene poi emanato con decreto del Presidente della Repubblica e con la denominazione ufficiale di decreto legislativo. Una volta emanato poi a sua volta pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, senza controllo di legittimità da parte della Corte dei conti, a differenza degli altri atti del Governo.

La possibilità di delegare al Governo la funzione legislativa, tuttavia, non basta per far fronte a situazioni di necessità e si urgenza, le quali richiedono l’emanazione rapida di norme modificatrici della legislazione vigente: emanazione sempre di atti aventi forza di legge detti decreti-legge.

Con il decreto-legge si ha l’emanazione diretta, da parte del Capo dello Stato, di decreti aventi forza di legge ed efficacia immediata, con il Parlamento interviene solo dopo, approvando l’operato del Governo e ‘sanando’ la situazione che si era creata: mediante il procedimento legislativo ‘converte’ il decreto in legge attraverso la c.d. legge di conversione.

L’uso del decreto-legge è esplicitamente ammesso dalla Costituzione italiana tramite l’art. 77, il quale comprende anche le relative limitazioni e garanzie. Innanzitutto, sono disciplinati i presupposti per la sua legittima emanazione: deve trattarsi, infatti, di “casi di straordinaria necessità e urgenza” per i quali il Governo adotta “provvedimenti provvisori con forza di legge” che dovranno, il giorno stesso, essere presentati alle Camere per la conversione (nel caso fossero sciolte si riuniscono entro cinque giorni).

In secondo luogo, è prefissato il massimo periodo di durata del decreto-legge, e sono severamente disciplinate le conseguenze della mancata conversione. A tal proposito la Costituzione stabilisce che “i decreti perdono efficacia fin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione” (art. 77, co. 3, Cost.).

La Costituzione esclude, inoltre, l’esercizio di questo strumento in quelle materie che corrispondono a poteri di controllo politico del Parlamento sul Governo stesso, o comunque, a poteri riservati in via esclusiva al Parlamento.

Il decreto-legge è deliberato dal Governo, ma, anch’esso, viene poi emanato con decreto del Presidente della Repubblica; viene poi quindi pubblicato “senza ulteriori adempimenti” (art. 15, co. 4, l. n. 400/1988) nella Gazzetta Ufficiale.

La conversione avviene poi attraverso la legge di conversione del Parlamento che può contenere, come spesso avviene, modifiche dette emendamenti, a condizione che questi siano di contenuto omogeneo alla disposizione del decreto.

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