4. Il debito pubblico

4. Il debito pubblico

In caso di politica fiscale espansiva, lo Stato può finanziare la maggiore spesa pubblica emettendo titoli di Stato e quindi indebitandosi (aumento deficit). In questo modo lo Stato diventa debitore di coloro che acquistano i titoli e si obbliga a pagare interessi periodici e l’intero valore del titolo alla scadenza pattuita. 

Il deficit (o disavanzo) è il risultato del bilancio statale nel caso in cui le entrate sono inferiori alle uscite in un determinato periodo di tempo. Dall’altro lato, il debito pubblico è il valore nominale complessivo dei titoli che lo Stato ha emesso per finanziare i disavanzi di bilancio via via accumulatisi nei periodi precedenti. Tramite il proprio debito ogni Stato finanzia il proprio deficit di bilancio. Il debito pubblico, concretamente, è un debito che lo Stato ha nei confronti dei cittadini. 

Il rapporto tra debito pubblico e PIL è detto rapporto di indebitamento. In Italia nel 2019 il debito pubblico era pari al 134,8% del PIL. Attualmente il debito pubblico rappresenta la principale forma di copertura del disavanzo. 

Il debito pubblico viene contratto attraverso l’emissione di Titoli di Stato per far fronte al proprio fabbisogno di spesa; perciò, rappresenta il debito dello Stato nei confronti di altri soggetti nazionali o esteri. 

Il debito pubblico è fondamentale per finanziare la crescita economica in Italia, i servizi offerti ai cittadini e gli investimenti. Una corretta gestione del debito pubblico è fondamentale. Lo Stato utilizza diversi strumenti, tra cui quello più utilizzato è l’emissione di titoli a medio-lungo termine o a breve scadenza. 

I titoli emessi dallo Stato verso i risparmiatori che li hanno sottoscritti, sono obbligazioni pubbliche per le quali è previsto il pagamento di un interesse prestabilito (titoli a reddito fisso). Il rendimento dei titoli a reddito fisso è inversamente proporzionale al loro prezzo, cioè quando il prezzo di un titolo aumenta il tasso di interesse del titolo diminuisce, e viceversa. 

Per questo motivo, nei periodi di inflazione risulta più conveniente acquistare titoli a rendimento variabile, il cui rendimento è agganciato al tasso di inflazione. 

Titoli di Stato a medio-lungo termine (debito consolidato): 

  • BTP = buoni del tesoro poliennali, con scadenza variabile da tre a cinque anni. Dopo la loro emissione, vengono negoziati sui mercati gestiti dalla Borsa Italiana. Vengono staccate cedole regolari ogni 6 mesi e il loro rendimento è in funzione dei tassi correnti. Essi possono essere sottoscritti per un valore nominale minimo di 1000 euro. 
  • CCT = certificati di credito del tesoro, con scadenza a 7 anni emessi dal Ministero dell’economia e delle finanze. Sono titoli con rendimento a tasso variabile e gli interessi vengono corrisposti tramite cedole semestrali posticipate, il cui rendimento è parti al rendimento dei BOT semestrali nell’ultima asta che precede il godimento della cedola, aumentato di uno spread fissato a 15 punti base. 

Titoli a scadenza breve (debito fluttuante): 

  • BOT = buoni ordinari del tesoro, con scadenza da 3 a 12 mesi. La breve scadenza comporta un rischio minore per i sottoscrittori e un minore rendimento rispetto ai titoli di medio e lungo termine. 
  • CTZ = certificati del tesoro zero coupon, con scadenza a 24 mesi. Sono privi di cedole, titoli a tasso fisso. Il rendimento è dato dalla differenza tra il valore di rimborso e il prezzo di emissione, che è sempre inferiore rispetto al valore nominale. 

La gestione del debito pubblico è anche fortemente influenzata dalle decisioni di politica monetaria: un abbassamento dei tassi di interesse comporta un minor costo del debito pubblico. 

L’alleggerimento del debito pubblico. 

Il debito pubblico può essere alleggerito mediante ammortamento oppure conversione. 

L’ammortamento consiste nell’estinzione di tutto il debito pubblico oppure solo una parte di esso e può essere realizzato in tre modi: 

  • realizzando una cassa di ammortamento, man mano alimentata dalle maggiori entrate; 
  • stanziando annualmente in bilancio una somma destinata a questo scopo; 
  • destinando a questo scopo eventuali avanzi annuali di bilancio (poco probabile). 

La conversione consiste nella sostituzione di un debito pubblico avente un determinato tasso di interesse con uno avente un tasso di interesse minore, essa può essere: 

  • conversione forzosa = senza il consenso dei possessori dei titoli; 
  • conversione mascherata = mediante un’imposta speciale oppure mediante inflazione; 
  • conversione facoltativa = con il consenso dei possessori dei titoli. 

Per ridurre il disavanzo è possibile utilizzare il debito pubblico oppure introdurre un’imposta straordinaria. 

Anche se il reddito degli individui rimarrebbe identico a seguito di entrambe le soluzioni, esse producono effetti diversi. Con l’imposta straordinaria l’individuo perde definitivamente parte del suo patrimonio, mentre sottoscrivendo titoli di debito poi lo riacquisterebbe e l’imposta straordinaria graverebbe esclusivamente sui ricchi. 

Con il Trattato di Maastricht gli Stati membri sono chiamati a rispettare una serie di criteri di convergenza per tenere controllata la situazione di bilancio: 

  • il deficit (entrate pubbliche – uscite pubbliche) deve essere inferiore al 3% del PIL;
  • il debito pubblico deve essere inferiore al 60% del PIL.

I Paesi europei si sono impegnati a mantenere una politica fiscale rigorosa anche successivamente alla nascita dell’euro, è stato approvato il Patto di stabilità e crescita, che stabilisce quali siano le procedure da intraprendere nel caso in cui un Paese incorra in un deficit pubblico eccessivo: nella media i Paesi europei devono avere un bilancio pubblico in pareggio e non devono avere un rapporto tra deficit e PIL superiore al 3%. Se viene superata la soglia i Paesi sono obbligati a prendere le misure necessarie e se non sono sufficienti, il Paese sarà soggetto a sanzioni. 

L’obiettivo del Patto di stabilità e crescita è quello di evitare che la crisi finanziaria di un Paese si trasferisca su altri. Il Patto si occupa solo del deficit e non del debito pubblico, prevede che il bilancio sia in pareggio anche se non è detto che una regola fiscale che porta alla scomparsa del debito pubblico sia una regola ottimale, il patto non distingue tra spesa pubblica corrente e spesa per investimenti pubblici ed impedisce l’adozione di politiche fiscali anticicliche volte ad aumentare il disavanzo durante una recessione. 

In considerazione del prolungato periodo di crisi che ha interessato l’intera economia mondiale a partire dal 2008, l’UE ha approvato una serie di misure volte a favorire il risanamento delle finanza pubbliche e ad evitare il ripetersi di situazioni particolarmente critiche come quella che ha colpito la Grecia; fra tali misure, particolarmente importanti sono proprio quelle che prevedono una riforma del patto di stabilità e crescita, ponendo una maggior attenzione ai problemi della crescita e, nel contempo, enfatizzando la necessità di tenere sotto controllo l’andamento del debito pubblico. 

Sempre nella stessa ottica, nel marzo 2012 è stato firmato da tutti gli Stati dell’UE (ad eccezione del Regno unito e della Repubblica Ceca) il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione economica e monetaria, anche noto come Fiscal Compact (o Patto di bilancio); tale accordo, entrato in vigore il 1°gennaio 2013, vincola le parti a mantenere i propri bilanci pubblici in pareggio o in avanzo (è ammesso un disavanzo strutturale massimo dello 0,5% del Pil, elevabile all’1% per i paesi che hanno un rapporto deficit/Pil inferiore al 60%) e ad avere un rapporto deficit/Pil non superiore al 3%

Per rispettare tale disposizione, il Parlamento italiano ha approvato una legge di riforma costituzionale (L. cost. 1/2012) che, modificando l’art. 81 della Costituzione, impone allo Stato di assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Tale disposizione si applica dal 2014. 

La crescita del debito pubblico italiano e la spending review 

Negli ultimi decenni l’Italia si è trovata più volte a dover fronteggiare i problemi derivanti da un eccessivo livello del debito pubblico. Agli inizi degli anni ’90, dopo che per molti anni i Governi avevano finanziato la spesa per interessi ricorrendo sistematicamente all’emissione di titoli di Stato, il sistema era diventato sostanzialmente ingovernabile, rendendo necessaria una dolorosa politica di rientro che si concretizzò soprattutto in un aumento della pressione fiscale. 

Nell’ultimo decennio il debito pubblico italiano ha raggiunto livelli talmente elevati (oltre i duemila miliardi di euro), soprattutto a seguito della crescita esponenziale della spesa pubblica, da spingere le principali agenzie di rating (che hanno proprio il compito di giudicare l’affidabilità degli operatori, pubblici e privati, che emettono titoli obbligazionari) ad esprimere un giudizio più critico nei confronti della capacità del nostro Paese di far fronte a tale debito; tale giudizio ha inevitabilmente fatto schizzare verso l’alto, in particolare tra il 2010 e il 2012, i rendimenti dei BTP (rischio più elevato, rendimento più elevato), facendo crescere talmente il costo delle risorse finanziarie raccolte dallo Stato da far effettivamente aumentare il rischio di insolvenza (cd. default). Il parametro utilizzato per misurare tale rischio è il cd. spread, cioè la differenza fra il rendimento dei BTP italiani e il rendimento dei Bund, analoghi titoli di Stato della Germania (considerato il Paese europeo più affidabile). 

La necessità di porre un freno alla crescita del debito pubblico si è questa volta tradotta, data la già elevata pressione fiscale, soprattutto in politiche volte al contenimento e alla razionalizzazione della spesa pubblica (cd. spending review) che, tra mille difficoltà e parziali insuccessi, hanno contribuito a riportare lo spread a livelli accettabili. Il problema dell’elevato debito pubblico (in rapporto al Pil) resta tuttavia uno dei principali problemi che il nostro Paese deve affrontare, soprattutto se si considera che gli interessi annui che lo Stato italiano deve pagare ammontano a molte decine di miliardi di euro, risorse che altrimenti potrebbero essere destinate a interventi in favore della crescita economica (investimenti strutturali, alleggerimento della pressione fiscale sui cittadini e sulle imprese e così via), quanto mai fondamentali, in un periodo di grave crisi economica come quello attuale, per invertire la tendenza. 

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