16. La giustizia amministrativa

16. La giustizia amministrativa

1. I ricorsi amministrativi

Il ricorso amministrativo è quel tipo di istanza diretta ad una Pa con il fine di ottenere una tutela della propria situazione giuridica soggettiva, detta interesse legittimo, o, se si tratta di giurisdizione esclusiva, diritto soggettivo. Il ricorso amministrativo si configura come un mezzo di tutela non giurisdizionale, bensì giustiziale.

Il fine del ricorso è generalmente l’annullamento, la revoca o la riforma di un provvedimento che si ritiene essere illegittimo e che ha determinato un assetto di interessi sul quale sia insorta una controversia tra autore e destinatario dell’atto, o tra Pa è un soggetto terzo.

Possono presentare ricorso tutti i soggetti che abbiano interesse all’annullamento del provvedimento della Pa, a norma degli artt. 1 e 8 del D.P.R. 1199/1997. L’interesse deve essere personale, in quanto deve riferirsi al soggetto che propone il ricorso; questa caratteristica non deve essere confusa con l’individualità, in quanto in alcuni casi è ammesso il ricorso per la tutela di interessi collettivi. L’interesse deve poi essere attuale, perché il ricorrente deve aver subito una lesione concreta e immediata in conseguenza al provvedimento oggetto del ricorso. Deve infine essere diretto, poiché non è legittimato a ricorrere un soggetto diverso dal titolare della situazione soggettiva coinvolta.

Il termine per proporre il ricorso è perentorio e comincia a decorrere dalla notifica dell’atto, o, in mancanza, della data della sua pubblicazione. In tutti gli altri casi dal momento della piena conoscenza dell’atto. Per il ricorso gerarchico e in opposizione il termine è di 30 giorni; per la proposizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, invece, è pari a 120 giorni. Il diritto a proporre il ricorso si estingue per rinuncia dell’interessato, per decadenza o acquiescenza.

Nel nostro ordinamento esistono tre tipi di ricorsi amministrativi:

  • il ricorso gerarchico: ricorso presentato all’organo gerarchicamente superiore a quello che ha prodotto l’atto verso il quale si vuole ricorrere. Si possono far valere sia vizi di legittimità che vizi di merito. A sua volta il ricorso di tipo gerarchico può essere diviso in due tipologie: ricorso proprio, che presuppone un rapporto gerarchico in seno tecnico e cioè di subordinazione, e ricorso improprio, che è un rimedio a carattere eccezionale e in cui non esiste realmente un rapporto gerarchico tra organo che ha aumentato il provvedimento è l’organo che deciderà sul ricorso. Una volta proposto il ricorso, la Pa ha l’obbligo giuridico di decidere, ma, ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 1199/1997, “decorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso senza che la Pa abbia comunicato all’interessato la decisione dello stesso, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti”;
  • il ricorso in opposizione: ricorso amministrativo atipico proposto al fine di tutelare un diritto soggettivo o un interesse legittimo sia per i vizi di merito che di legittimità. Viene proposto allo stesso organo che ha emanato il provvedimento ritenuto lesivo ma non ancora definitivo. I casi in cui esso può essere esperito sono tassativamente previsti a norma di legge, proprio perché si tratta di un rimedio eccezionale;
  • il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: rimedio giustiziale generale che permette di impugnare un atto amministrativo che presenta il carattere della definitività. Si propone al Presidente della Repubblica per far valere solo vizi di legittimità che abbiano leso diritti soggettivi o interessi legittimi. Caratteristica di questo ricorso è la relazione di alternatività con il ricorso giurisdizionale: è infatti inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto dopo la proposizione di questo tipo di ricorso straordinario. Nei confronti della decisione del Presidente della Repubblica è ammesso il rimedio della revocazione da proporre con le stesse forme del ricorso straordinario.

2. I giudici amministrativi

Con l’espressione sintetica “giudice amministrativo” non si allude ad un singolo e particolare organo giudicante, ma ad un complesso di organi giurisdizionali: più precisamente, essa so riferisce al sistema formato dai tribunali amministrativi regionali quali giudici di primo grado, e al Consiglio di Stato, quale giudice di appello

La giurisdizione amministrativa è individuata direttamente dalla Costituzione (art. 100, primo comma, e art. 125, secondo comma), che però si limita ad indicarne il nome e genericamente la funzione, senza una precisa disciplina. Quest’ultima è contenuta, invece, nella legge 27 aprile 1982, n. 186.

Tribunali amministrativi regionali (TAR) sono venti, e hanno circoscrizione regionale e sede nel capoluogo, tuttavia, sezioni staccate possono essere istituite in altre città. Il Tribunale giudica con l’intervento del presidente e di due componenti.

Giudice del Tribunale amministrativo si diventa mediante concorso pubblico: tuttavia, secondo l’art. 14 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, al concorso possono partecipare solo persone appartenenti a certe categorie (magistrati ordinari, avvocati dello Stato, funzionari pubblici laureati in giurisprudenza, ricercatori universitari di materie giuridiche, avvocati), è solo una volta raggiunte determinate qualifiche o anzianità.

Per la Regione Sicilia è organo d’appello il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia, che agisce come sezione distaccata del Consiglio di Stato.

Sono inoltre giudici amministrativi speciali: la Corte dei Conti, il Tribunale Superiore per le Acque pubbliche, le Commissioni per i ricorsi in materia di brevetti, i Commissari Regionali per la Liquidazione degli Usi Civici, i Consigli Nazionali di alcuni ordini professionali.

A ciascun TAR sono assegnati un presidente e non meno di cinque magistrati amministrativi, denominati in tre modi a seconda dell’anzianità di servizio: referendari, primi referendari e consiglieri.

La sfera di competenza di questi tribunali comprende i ricorsi volto contro atti di enti o di organi la cui sfera di azione si svolga esclusivamente nell’ambito regionale (comuni, province, regione…), nonché i ricorsi che attengono ad atti di organi centrali dello Stato e di enti pubblici ultraregionali. La loro giurisdizione concerne la legittimità di atti lesivi di interessi legittimi, ma in determinati casi anche al merito (valutazioni di opportunità dell’azione amministrativa).

Inizialmente anche la materia del pubblico impiego rientrava tra le materie di cognizione del giudice amministrativo; materia che è stata sottratta e devoluta al giudice ordinario con l’art. 68 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e modificato poi dall’art. 18 del decreto legislativo 29 ottobre 1998, n. 387. Fanno eccezione a ciò le controversie in materia di procedure concorsuali nonché quelle concernenti talune categorie, cosiddette non contrattualizzate (magistrati, militari, prefetti, docenti universitari…).

3. Il processo amministrativo

Il processo amministrativo è oggi disciplinato dal decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, che ha approvato il Codice del processo amministrativo. Esso ha disciplinato il processo in modo coerente con la tradizione, ma non senza significative innovazioni. Ne è un esempio il fatto che accanto all’azione di annullamento e all’azione avverso l’inerzia dell’amministrazione di fronte alla richiesta di un provvedimento, è stata disciplinata anche l’azione di condanna. Inoltre, la competenza territoriale dei diversi TAR è divenuta inderogabile, e il difetto di competenza può essere rilevato d’ufficio dal giudice.

Per i ricorsi al giudice amministrativo, a differenza dei ricorsi amministrativi, è necessario avvalersi della difesa legale, per mezzo di un avvocato.

L’azione di annullamento va proposta da parte del titolare dell’interesse legittimo mediante ricorso al TAR, con la conseguente impugnazione del provvedimento ritenuto lesivo.

Il soggetto che propone l’azione, nel linguaggio amministrativo, prende il nome di ricorrente, mentre l’amministrazione che ha emanato il provvedimento impugnato si dice resistente.

Tale ricorso va proposto mediante notifica all’amministrazione (e ad eventuali controinteressati) entro il termine di sessanta giorni (ai sensi dell’art. 29 D. Lgs. n. 104/2010). Tale termine comincia a decorrere dal momento in cui l’interessato ha a sua volta avuto la notifica del provvedimento. Inoltre, il termine di sessanta giorni si riferisce solo all’azione di annullamento, non valendo per le altre azioni (condanna è avverso il silenzio) per le quali valgono termini diversi.

Il giudizio di legittimità si fonda essenzialmente sull’applicazione delle norme e dei principi di diritto e sui documenti che le parti interessate provvedono a depositare o il giudice stesso a richiedere. Se il giudice valuta infondate le contestazioni sulla legittimità del provvedimento, con sua sentenza respinge il ricorso; se invece si convince delle buone ragioni del ricorrente, pronuncia la sentenza di annullamento, la quale travolge il provvedimento retroattivamente, facendo quindi venire meno anche gli effetti giuridici già prodotti.

L’art. 31 del Codice del processo amministrativo disciplina l’azione avverso il silenzio, cioè l’azione rivolta ad ottenere che l’amministrazione provveda in relazione ad una domanda di provvedimento posta da un interessato. Esso dispone che, decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. Questa azione può essere proposta entro un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

Secondo invece l’art. 30 del Codice, l’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra. Può essere anche proposta da sola nei casi di giurisdizione esclusiva, o quando si chieda il risarcimento del danno derivante dalla illegittimità del provvedimento. Può essere proposta, inoltre, anche per il risarcimento del danno che il ricorrente abbia subito in conseguenza del ritardo nella conclusione del procedimento.

Qualunque sia l’azione esercitata dal ricorrente, la sentenza di primo grado è comunque esecutiva.

Per quanto riguarda la tutela cautelare, anch’essa è prevista nel processo amministrativo, al fine di garantire la protezione necessaria affinché le buone ragioni di chi agisce in giudizio non siano rese vane dal tempo necessario al loro riconoscimento da parte del giudice.

Per risolvere questo problema, si consente al giudice di intervenire rapidamente con misure provvisorie, destinate a restare in vigore per la durata del processo e a venir meno con la pronuncia della sentenza. L’art. 55, comma 1, del D. Lgs. n. 104/2010 prevede che, quando ci sia il pericolo di un danno grave e irreparabile, il giudice possa disporre le misure cautelari “che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso”.

Qualunque sia l’esito della causa di primo grado, la parte soccombente ha diritto a proporre contro la sentenza appello al Consiglio di Stato. Se nessun appello viene presentato, la sentenza passa in giudicato, e la decisione per il caso in questione rimane definitiva.

L’appello deve anch’esso essere proposto entro determinati termini, ovverosia entro sessanta giorni. Esso apre un nuovo giudizio nel quale le questioni già decise dal primo giudice possono essere interamente riesaminate, nei limiti, però, di ciò che è stato chiesto con l’appello. 

Non si possono tuttavia proporre nuove domande e questo giudizio termina con una nuova sentenza, che conferma la precedente, oppure la riforma e si sostituisce ad essa.

A loro volta le sentenze del Consiglio di Stato possono essere impugnate dinanzi alla Corte di cassazione, ma solo per motivi intendenti alla giurisdizione (art. 11 Cost.). La stessa Corte di cassazione non potrà quindi valutare se la sentenza è in sé giusta o sbagliata, ma solo se il caso doveva o no essere giudicato dal giudice amministrativo, o invece dal giudice ordinario. La sentenza del Consiglio di Stato è inoltre suscettibile di revocazione, negli eccezionali casi previsti dall’art. 395 del codice di procedura civile.

Accedi

[mepr-login-form use_redirect="true"]

Registrati

Accedi o Registrati

Il Manuale di Sopravvivenza alla Maturità 2024

Sta per arrivare il manuale che ha aiutato decine di migliaia di maturandi.

Iscriviti alla lista d’attesa per sapere quando sarà disponibile.