13. La funzione amministrativa

13. La funzione amministrativa

1. La pubblica amministrazione e le sue funzioni

La Pubblica Amministrazione è quell’insieme di enti, organi ed apparati ai quali il nostro ordinamento affida la cd. funzione amministrativa, che ha per scopo oggetti il soddisfacimento in concreto degli interessi pubblici della comunità. Ciascuna pubblica amministrazione, infatti, cura un interesse specifico con il fine di soddisfare i diversi interessi della comunità.

La funzione amministrativa può essere intesa sia in senso oggettivo che in senso soggettivo. Nel primo caso può essere definita come l’attività diretta alla cura concreta degli interessi pubblici; nel secondo, invece può essere intesa come l’insieme delle strutture adibite allo svolgimento delle funzioni amministrative.

A tal proposito è opportuno distinguere anche tra funzione di indirizzo politico, a cui spetta l’individuazione degli obbiettivi e degli interessi da perseguire mediante l’azione pubblica, dalla funzione amministrativa

Gli apparati politici hanno la funzione di individuare quali interessi non possano essere soddisfatti individualmente dai cittadini e quali richiedano un intervento pubblico. La Pa, invece, ha il compito di attuare gli indirizzi politici, operando concretamente è materialmente per l’effettivo soddisfacimento degli interessi prescelti, garantendo questo con il minor sacrificio possibile degli altri.

Gli atti di indirizzo politico, quindi, si può dire che sono caratterizzati da un certo grado di generalità, limitandosi solo all’individuazione degli interessi pubblici primari.

Con riguardo ai poteri e alle funzioni della Pa, occorre innanzitutto distinguere il significato dei due termini in questione: quando si utilizza il termine ‘potere’ si enfatizza l’elemento dell’autorità; quando invece si utilizza il termine ‘funzione’ si enfatizza il fatto che l’amministrazione persegue un interesse non proprio, bensì un interesse generale. Pertanto, si può dire che i poteri della pubblica amministrazione sono funzionalizzati, in quanto le sono stati conferiti perché funzionali alla cura di un interesse generale.

Ci sono diversi tipi di poteri di cui dispone la pubblica amministrazione:

  • poteri restrittivi (o ablatori o aggressivi): restringono la sfera giuridica del destinatario del potere, potendo allo stesso tempo, eventualmente, produrre effetti positivi per la generalità dei soggetti o per soggetti terzi;
  • poteri ampliativi: seguono la logica opposta. Questi poteri rimuovono una situazione di divieto liberando un diritto del destinatario che passa dalla situazione di aspettativa ad una situazione di pieno spiegamento del diritto;
  • poteri normativi: regolamenti e atti amministrativi generali; questi si trovano tra la legge e l’atto individuale;
  • poteri gestionali: poteri amministrativi per scelta legislativa; sono poteri negoziali (procedure ad evidenza pubblica, atti di disposizione dei beni pubblici, accesso al pubblico impiego) e non necessariamente pubblici.

La creazione di enti pubblici avviene solitamente mediante legge (la più importante delle quali è la l. n. 70/1975), ma vi possono essere comunque enti pubblici che sono il risultato di leggi speciali (come l’ISTAT) o di delibere amministrative (es. enti strumentali).

L’atto deliberativo o la legge che la crea individua anche il fascio di competenze e quindi i poteri che le Pa possono esercitare, prevedendo anche un sistema di lavoro interno dell’ente, in modo che le competenze vengano poi assegnate agli organi di cui si compone l’ente stesso. La Pa opera, infatti, attraverso gli organi, costituiti da persone fisiche, che risultano essere i suoi centri d’imputazione giuridica, abilitati a manifestare esternamente la volontà dell’ente. Tra la persona fisica, cui è assegnato l’organo, e la persona giuridica e l’ente esiste un rapporto di immedesimazione organica, tale per cui ciò che la persona fisica fa è immediatamente imputabile alla persona giuridica, escludendo quindi un rapporto di rappresentanza tra i due.

2. I principi costituzionali relativi alla pubblica amministrazione

L’azione della pubblica amministrazione agisce chiaramente nel rispetto dei principi sanciti dalla Costituzione. Tali principi sono i seguenti:

  • principio di buon andamento (art. 97 Cost.): esso impone all’agente pubblico di svolgere la propria attività secondo le modalità più idonee e opportune e meno onerose per realizzare un’azione amministrativa economica, efficiente ed efficace:
  • principio di legalità (art. 97, comma 2, Cost.): l’attività delle pubbliche amministrazioni deve mantenersi nei binari stabiliti dalla legge o da altre fonti normative abilitate (sent. 383/1998). Ne consegue che gli atti normativi che siano contrari a norme di legge possono essere disapplicati e annullati dal giudice amministrativo. Per rispettare tale principio la Pa deve operare conformemente alle leggi (legalità sostanziale) e nei limiti delle leggi (legalità formale);
  • principio di imparzialità (art. 97 Cost.): richiede la ponderazione e composizione degli interessi pubblici da soddisfare con gli interessi pubblici da sacrificare. Comporta il divieto di operare discriminazioni prive di ragionevole giustificazione (corollario è la trasparenza amministrativa). Ne deriva il principio di pubblicità trasparenza della Pa, che comprende l’obbligo di motivazione degli atti, l’accesso agli atti e la partecipazione procedimentale in alcuni casi;
  • principio di sussidiarietà (art. 118 Cost.): principio secondo il quale, se un ente inferiore è capace di svolgere bene un compito, l’ente superiore non deve intervenire, ma può eventualmente sostenerne l’azione;
  • principio di adeguatezza (art. 118 Cost.): l’entità organizzativa, potenzialmente titolare di una potestà amministrativa, deve avere un’organizzazione adatta a garantire l’effettivo esercizio di tali potestà; l’adeguatezza va considerata sia rispetto al singolo ente, sia rispetto all’ente associato con altri enti, per l’esercizio delle funzioni amministrative;
  • principio di differenziazione (art. 118 Cost.): questo principio stabilisce che nell’attribuzione di una funzione amministrativa ai diversi livelli di enti di governo si devono considerare le caratteristiche relative alle rispettive capacità di governo degli enti amministrativi; queste sono caratteristiche demografiche, territoriali, associative, strutturali, le quali possono variare anche in misura notevole nella realtà del paese.

3. La riforma della pubblica amministrazione

Numerosi tentativi di riforma della pubblica amministrazione si sono susseguiti dagli anni ‘50 sino ad oggi, spesso senza essere percepiti dal cittadino, e sono avvenuti in maniera lenta e graduale.

Dopo i tentativi degli anni ‘70, l’ultimo ciclo della riforma nasce nel 1990, il quale si ispirò ai principi costituzionali precedentemente citati (efficacia, efficienza e trasparenza), coinvolgendo tutti gli ambiti amministrativi. L’obbiettivo era quello di attuare un processo di riorganizzazione e semplificazione amministrativa, dettato sia dall’esigenza del contenimento delle spese, sia da quello della modernizzazione della Pa. 

Questo processo riformatore è risultato frammentario; dagli anni Novanta del secolo scorso, infatti, si è proceduto all’emanazione di innumerevoli norme volte ad attuare la riforma per il decentramento e la modernizzazione:

  • periodo 1990-1994: vengono approvate le leggi sulle autonomie locali (legge 8 giugno 1992, n. 142), sul procedimento amministrativo e il diritto di accesso (legge 7 agosto 1990, n. 241), sull’elezione diretta dei sindaci (legge 25 marzo 1993, n. 81), sulla privatizzazione del pubblico impiego e sui controlli (D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29);
  • periodo 1997-1999: vengono approvate leggi sulla semplificazione amministrativa (legge 15 marzo 1997, n. 59), sul riordino della pubblica amministrazione (D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 300 e 303, i quali costituiscono la prima riforma organica dei Ministeri dai tempi di Cavour), sul federalismo amministrativo (avviato con la legge 15 marzo 1997, n. 59 e definito con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), sul completamento della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico (D. Lgs. 4 novembre 1997, n. 396 e D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80), sulla riforma dei controlli interni o ‘cultura della valutazione’ (D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286).

La vera e propria riforma della Pubblica Amministrazione avvenne però fra il maggio 1996 e l’ottobre 1998, con l’allora Ministro della Funzione Pubblica, Franco Bassanini, il quale, attraverso tre leggi che prenderanno il suo nome, ha concretizzato il progetto di riorganizzazione della Pa. Le tre leggi in questione sono:

  • legge 15 marzo 1997, n. 59 (legge Bassanini): introdusse alcuni importanti principi, tra i quali la semplificazione delle procedure amministrative, il federalismo amministrativo (massimo decentramento realizzabile con la legge ordinaria) e il principio di sussidiarietà. Le principali caratteristiche di questa legge furono: la ridefinizione dei rapporti e la distribuzione delle competenze tra Stato, Regioni e autonomie locali; la riforma della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri e degli enti pubblici; completamento delle riforme relative al pubblico impiego, alla struttura e al ruolo della dirigenza pubblica e alla formazione dei funzionari e dei dirigenti della Pa; revisione delle modalità di organizzazione e funzionamento di alcuni ambiti specifici dei servizi pubblici e della disciplina pubblicistica di alcuni settori economici; la semplificazione delle procedure e delle regole che presiedono all’attività amministrativa in generale; riforma del sistema scolastico italiano, organizzandolo sulla base di una rete di istituzioni scolastiche dotate di autonomia;                            
  • legge 15 maggio 1997, n. 127 (legge Bassanini-bis): le riforme di questa legge comportarono essenzialmente: la riforma dei procedimenti (snellimento), la riforma degli uffici (riorganizzazione), e la delega al governo italiano di riformare i corsi di studio universitari;
  • legge 16 giugno 1998, n. 191 (legge Bassanini-ter): la norma contiene delle modifiche alle leggi n. 59/1997 e n. 127/1997, nonché in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni. Nel testo sono contenute anche disposizioni in materia di edilizia scolastica.

4. Il Codice dell’Amministrazione Digitale 

Con la legge Bassanini, l’Italia è stato il primo Paese dell’Ue che, nel 1997, si è dotato di una legge sugli argomenti dei documenti digitali. Dopo numerose leggi tra il 1997 e il 2005, le diverse norme sono state raggruppate nel Codice dell’Amministrazione Digitale.

Il Codice dell’Amministrazione Digitale (abbreviato in CAD) è un testo unico che riunisce e organizza le norme riguardanti l’informatizzazione della Pa nei rapporti con i cittadini e le imprese. È stato istituito con il decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successivamente modificato e integrato prima con il decreto legislativo 22 agosto 2016, n. 179 e poi con il decreto legislativo 13 dicembre 2017, n. 217 per promuovere e rendere effettivo i diritti di cittadinanza digitale.

Il codice si compone di 102 articoli, suddivisi in nove capitoli, intitolato rispettivamente:

  • “Principi generali”;
  • “Documento informatico e firme elettroniche, pagamenti, libri e scritture”;
  • “Formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici”;
  • “Trasmissione informatica dei documenti”;
  • “Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi di rete”;
  • “Sviluppo, acquisizione e riuso di sistemi informatici nelle pubbliche amministrazioni”;
  • “Regole tecniche”;
  • “Sistema pubblico di connettività e rete internazionale della pubblica amministrazione”;
  • “Disposizioni transitorie finali e abrogazioni”.

Tra le novità principali che questo codice ha apportato, con riguardo alla comunicazione tra Pa e cittadino, troviamo:

  • lo Spid: il sistema pubblico d’identità digitale permette di accedere a tutti i servizi online della Pa attraverso un’unica identità digitale (composta da username e password). Ciò comporta enormi vantaggi per i cittadini, i quali, ad esempio, in tal modo, registrandosi al portale dell’amministrazione o di altro ente, potranno effettuare pagamenti online verso tali strutture, senza dover fare file;
  • il domicilio digitale: posseduto da ogni individuo, questo indica il proprio comune di residenza. Questo viene inserito della cd. Anagrafe nazionale della popolazione italiana (Anpr) e sarà comunicato reso disponibile non solo a tutte le Pa, ma anche a tutti gli enti che erogano servizi di interesse pubblico e di pubblica utilità. Il domicilio digitale è particolarmente importante poiché risulterà essere l’unica via di mezzo attraverso la quale cittadino e pubbliche amministrazioni comunicheranno.

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