11. Le autonomie locali

11. Le autonomie locali

1. La regione: organizzazione e competenze nelle linee generali

Di Regioni si cominciò a parlare, in Italia, già nella seconda metà dell’Ottocento. Poco dopo il 1860, infatti, un disegno di legge in questo senso fu elaborato, ma tale progetto incontrò l’opposizione di coloro che temevano il pericolo di dividere nuovamente l’Italia appena unita, e perciò fu abbandonato.

L’idea regionale fu ripresa dopo il fascismo e la Seconda guerra mondiale. Dopo varie discussioni, fu deciso di distinguere un gruppo di Regioni che per diversi motivi avrebbero dovuto godere di una autonomia speciale e più ampia, sancita per ognuna in un particolare statuto, adottato con legge costituzionale; esse furono: la Sicilia, la Sardegna, il Trentino-Alto Adige, il Friuli-Venezia Giulia e la Valle D’Aosta (art. 116 Cost.). Queste regioni sono dette a statuto speciale.

Le altre regioni ricevettero la fondamentale disciplina della loro organizzazione e dei poteri direttamente dalla Costituzione, al Titolo V.

Esse furono: Piemonte, Lombardia, Liguria, Veneto, Emilia-Romagna, Marche, Toscana, Umbria, Abruzzo e Molise (che divennero solo successivamente due distinte regioni), Lazio, Campania, Puglia, Basilicata e Calabria.

L’art. 116, terzo comma, Cost., dispone che anche singole Regioni a statuto ordinario possono avere, entro certi limiti, caratteri di specialità rispetto alle altre. 

In particolare, l’articolo prevede che ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possano essere attribuite su iniziativa della Regione interessata, con legge dello Stato approvata a maggioranza assoluta è preceduta da una intesa con la regione interessata. Queste “speciali” forme di autonomia sono consentite per tutte le materie di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. (materie in cui la potestà statale concorre con quella regionale), nonché in alcune materie esclusivamente statali di cui al secondo comma del medesimo articolo (organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione e sulla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali).

Ogni Regione (a statuto speciale e non) ha tre fondamentali organi: il Consiglio, la Giunta e il Presidente della Giunta, che è anche il Presidente della Regione.

Il Consiglio regionale è l’organo rappresentativo, la cui composizione rispecchia gli orientamenti politici della comunità regionale. Per le regioni ordinarie, l’art. 121 Cost., al secondo comma, stabilisce che esso “esercita le potestà legislative attribuite alle Regioni e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi”.

I suoi membri sono detti consiglieri, e la loro elezione avviene a suffragio universale diretto. Il loro numero è fissato dallo Statuto entro un massimo variabile da 20 a 80 a seconda della popolazione della Regione. 

Secondo l’art. 122, primo comma, il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi”.

Tali principi sono stabiliti con la legge n. 165 del 2004, per la quale le leggi regionali devono stabilire un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabilì maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranze.

I consiglieri godono di uno stato giuridico per certi versi simile a quello dei Parlamentari. Anch’essi, infatti, secondo l’art. 122, quarto comma, Cost., “non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”.

Il Consiglio regionale provvede ad eleggere nel suo seno il proprio Presidente, e anche un ufficio di presidenza (art. 122, terzo comma). Egli non è uno degli organi di governo delle Regioni, bensì un organo interno al Consiglio stesso.

I Consigli regionali durano in carica cinque anni; tuttavia, l’art. 126 Cost. prevede altri casi di anticipato scioglimento dei Consigli. Da un lato il Consiglio viene sciolto in caso di dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti; dall’altro, quando il Presidente della Giunta sia a sua volta eletto a suffragio universale e diretto e il Consiglio esprima a maggioranza assoluta la sfiducia nei suoi confronti, questi sarà obbligato a dimettersi insieme alla Giunta.

Inoltre, secondo quanto espresso dal primo comma dell’art. 126, lo scioglimento del Consiglio regionale è disposto nel caso in cui esso abbia compiuti “atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge” oppure quando lo richiedano “ragioni di sicurezza”.

Allo scioglimento del Consiglio segue la rimozione del Presidente della Giunta, e con ciò anche le dimissioni della Giunta stessa. Lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica (su deliberazione del Consiglio dei Ministri), sentita una Commissione di deputati e senatori.

Il Presidente della Giunta rappresenta, rispetto al Consiglio, l’altro polo istituzionale della Regione. È eletto a suffragio universale diretto, salvo che lo statuto disponga diversamente.

Se eletto a suffragio universale diretto, il Presidente ha, innanzitutto, il compito di nominare i componenti della Giunta, ed ha anche il potere di revocarli (art. 122, quinto comma, Cost.). Egli dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; presiede la Giunta, la convoca, fissando l’ordine del giorno della riunione, guida e dirige la discussione, pone le questioni in votazione, e più in generale compie tutte le altre attività che sono normalmente collegate alla presidenza di un organo collegiale. In sintesi, egli “rappresenta la Regione, (…) promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali” (art. 121, quarto comma, Cost.).

In aggiunta a ciò, al Presidente della Giunta sono riservati particolari compiti nell’esercizio delle funzioni amministrative affidate alla Regione. Egli è il vertice dell’amministrazione regionale e sovraintende servizi e uffici. 

Infine, lo stesso art. 121 Cost. precisa che il Presidente “dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione”.

La Giunta è l’organo esecutivo delle Regioni (art. 121, terzo comma, Cost.). I suoi componenti sono detti assessori e sono nominati dal Presidente.

La Giunta rappresenta nelle Regioni ciò che il Governo è per lo Stato. Non può tuttavia assumere atti con forza di legge, dato che questi non sono ammessi nelle Regioni, ma è comunque titolare naturale dei poteri regolamentari. Inoltre, come organo esecutivo, essa esercita funzioni amministrative.

Per quanto concerne ulteriori organi regionali, la Costituzione prevede che in ogni Regione sia istituito un Consiglio delle autonomie locali quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali (art. 123, quarto comma).

Le Regioni, come già detto hanno sia funzioni normative che amministrative.

Per quanto riguarda le funzioni normative, le Regioni hanno il potere di fare leggi, ovvero le leggi regionali. Queste sono approvate da un’assemblea elettiva e promulgate dal Presidente della Giunta. Possono, entro certi limiti, contenere anche norme difformi dalla legislazione statali, e anche le norme illegittime in esse eventualmente contenute possono essere eliminate solo dalla Corte costituzionale.

Il potere legislativo statale, tuttavia, risulta essere un potere limitato. Ed essere limitato è in primo luogo lo stesso oggetto della legislazione, costituito dalla disciplina dei poteri e dell’azione delle autorità regionali e locali per il perseguimento degli scopi di interesse pubblico loro affidati. In questo senso, la legislazione regionale è essenzialmente una legislazione sull’attività della pubblica amministrazione regionale e locale.

Per quanto concerne invece le funzioni amministrative, regolate per le Regioni dall’art. 118 Cost., esse spettano in relazione alle stesse materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa regionale.

Questo articolo esprime anche il principio di preferenza per il livello comunale, secondo il quale, in linea di principio, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, seppur temperate dai principi di sussidiarietàdifferenziazione adeguatezza.

Quanto alla ripartizione tra lo Stato e le Regioni, sia per quanto riguarda le funzioni amministrative che per quelle legislative, essa è contenuta nell’art. 117, secondo, terzo e quarto comma, Cost.

Le Regioni, nelle proprie materie di competenza, potranno con le proprie leggi riservare a sé funzioni amministrative che richiedano l’esercizio unitario; mentre nelle materie riservate alla competenza del legislatore statale esse potranno ricevere da esso le funzioni che, in applicazione del principio di sussidiarietà, appaiono meglio esercitabili a livello regionale.

2. Il comune: organizzazione e competenze nelle linee generali

Il Comune è l’ente locale più antico e più radicato nella tradizione. A differenza dei predecessori medievali, oggi i Comuni sono profondamente inseriti nello Stato, all’interno del quale esercitano comunque un ruolo di fondamentale importanza. 

Esso è il primo luogo di contatto tra il cittadino e le istituzioni, e direttamente o indirettamente, gli sono affidato molti essenziali servizi, quali ad esempio i trasporti locali, gli asili nido, l’approvvigionamento dell’acqua, l’illuminazione delle strade, i macelli, i mercati, e altri compiti quali la pianificazione urbanistica, la vigilanza sulle costruzioni o la regolamentazione del traffico urbano.

Secondo la definizione legislativa, il Comune è “l’ente locale che rappresenta la propria comunità, né cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo” (art. 3, co. 2, t.u.).

Gli organi politici fondamentali del Comune sono: il Sindaco, la sua Giunta e il Consiglio, composto quest’ultimo dal Sindaco e da un numero di consiglieri variabile a seconda della popolazione comunale, tra un minimo di 10 ad un massimo di 48.

Il Sindaco e il Consiglio sono direttamente eletti per la durata di 5 anni dai cittadini residenti, a suffragio universale diretto. I componenti della Giunta sono nominati dal Sindaco con proprio atto (art. 46, co. 2, t.u.).

L’elezione del Sindaco e del Consiglio si svolgono in modalità differenti a seconda che si tratti di un Comune con popolazione fino a 15.000 abitanti, o con popolazione superiore. Nel primo caso i candidati alla carica di Sindaco si presentano collegati ad una lista di candidati come consiglieri. Nelle liste sono rappresentati entrambi i sessi e nei comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi. Gli elettori votano quindi per il Sindaco e solo indirettamente per i consiglieri comunali.

Nel caso in cui il Comune abbia più di 15.000 abitanti, l’elezione del Sindaco e quella del Consiglio, pur essendo contestuali, sono separate. I candidati Sindaci sono pur sempre collegati alle liste dei candidati consiglieri, ma il voto per il Sindaco non viene computato come voto di lista.

Nessuno può essere eletto Sindaco consecutivamente per oltre due mandati. È tuttavia consentito un terzo mandato nel caso in cui uno dei due precedenti sia durato meno di due anni, sei mesi e un giorno.

Essendo eletti insieme, la carica di Sindaco e il Consiglio devono coesistere: ogni cessazione della carica dell’uno si traduce automaticamente nella cessazione dell’altro.

Nel caso in cui la cessazione del Sindaco sia dovuta a impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso, Giunta e Consiglio rimangono provvisoriamente in carica e le funzioni del Sindaco vengono esercitate dal Vicesindaco. 

Nel caso invece di dimissioni spontanee, contestualmente allo scioglimento del Consiglio viene nominato un commissario. Lo stesso accade anche quando sia il Consiglio a votare una mozione di sfiducia.

Allo stesso modo anche lo scioglimento del Consiglio determina la decadenza del Sindaco.

Prima di assumere le sue funzioni il Sindaco presta giuramento davanti al Consiglio. Suo caratteristico distintivo è la fascia tricolore con lo stemma della Repubblica (come specifica l’art. 50 t.u.).

Egli è l’organo responsabile dell’amministrazione del Comune e rappresenta l’ente sia in termini politici, sia giuridicamente ogni volta che il Comune debba figurare all’esterno unitariamente in una sola persona, come per la rappresentanza in giudizio. 

Nomina gli assessori componenti della Giunta, convoca e presiede la Giunta stessa e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici,  nonché all’esecuzione degli atti.

Oltre agli assessori il Sindaco nomina anche i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuendo gli incarichi dirigenziali, e nomina altresì i rappresentanti del Comune presso gli enti, aziende e istituzioni.

È anche Ufficiale del Governo, ed in questa veste opera come organo statale, e non come organo comunale (art. 54 t.u.).

Come organo statale, il Sindaco:

  • è ufficiale di stato civile;
  • è organo di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria;
  • emana in varie materie ordinanze contingibili e urgenti;
  • ha funzioni in materia di elezioni, di censimenti, di leva militare, di statistica.

Quando opera come Ufficiale di Governo, il Sindaco è inserito nella gerarchia statale, sicché gli eventuali atti illegittimi possono essere annullati, anche su ricorso di un interessato, dall’organo superiore.

Le sue funzioni come organo statale sono delegabili per il rispettivo territorio ai presidenti dei consigli di circoscrizione o ad un consigliere comunale per l’esercizio in determinati quartieri o frazioni.

La Giunta ha il potere di compiere tutti gli atti per i quali le leggi o lo Statuto non indichino la competenza di altri organi. Essa è composta dal Sindaco e da un numero di assessori stabilito dallo Statuto.

Il Consiglio è l’organo che rappresenta la comunità locale e al suo interno vi è rappresentata sempre almeno una lista di maggioranza ed una lista di minoranza.

La legge assegna alla sua competenza l’approvazione degli atti fondamentali di carattere politico, normativo, finanziario e programmatico. 

In particolare, ad esso spetta:

  • l’approvazione dello Statuto del Comune, dei regolamenti, dei programmi di qualunque natura, dei bilanci e dei conti consuntivi;
  • la decisione sull’assunzione diretta e sulle modalità di gestione dei pubblici servizi, sulle spese pluriennali e continuative, sull’acquisto e sull’alienazione di immobili;
  • la determinazione degli indirizzi per la nomina o designazione dei rappresentanti del Comune presso altri enti, aziende e istituzioni.

Il Consiglio comunale disciplina la propria organizzazione ed il proprio funzionamento attraverso un apposito regolamento, secondo un principio di ampia autonomia funzionale e organizzativa (art. 38, co. 2-3, t.u.). Dura in carica cinque anni, continuando ad esercitare le proprie funzioni fino all’elezione del nuovo Consiglio. 

Esso, inoltre, può articolarsi in commissioni che rispecchiano la consistenza delle diverse forze politiche.

Per ultimo, quale organo comunale, vi sono le circoscrizioni, definite dalla legge come “organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione di servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal Comune.

Esse erano previste come necessarie nei comuni con oltre 250.000 abitanti, come possibili nei comuni con oltre 100.000. Ora, con il d.l. n. 2 del 2010, sono consentite solo nei Comuni con più di 250.000 abitanti.

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