10. Gli organi di controllo costituzionale

10. Gli organi di controllo costituzionale

1. Il Presidente della Repubblica e sua elezione 

Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (art. 87, co. 1, Cost.). Egli è eletto per sette anni dal Parlamento, riunito in seduta comune dei suoi componenti e integrato dai rappresentanti delle Regioni. Può essere eletto qualunque cittadino italiano, purché abbia compiuto cinquant’anni e sia in possesso dei diritti civili e politici. Per l’elezione occorre la maggioranza dei due terzi dell’assemblea nelle prime tre votazioni, ma è sufficiente la maggioranza assoluta nelle successive.

Il Presidente è eletto dal Parlamento, e ciò giustifica la scelta dei Costituenti di voler imprimere un carattere parlamentare alla Repubblica italiana.

Per l’elezione il Parlamento si riunisce in seduta comune, integrato da “tre delegati per ogni Regione, eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze” (art. 83, secondo comma, Cost.; solo la Valle D’Aosta, in ragione della sua dimensione, ha solo un rappresentante).

Il Presidente è eletto per sette anni, due in più rispetto alla durata ordinaria delle Camere. L’elezione, ai sensi dell’art. 83, co. 3, Cost., avviene con voto segreto.

Una volta eletto, prima di assumere le sue funzioni, presta il giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione (art. 91 Cost.). La costituzionale enuncia anche i fondamentali doveri del Presidente, la cui trasgressione dà luogo ai soli reati per i quali sia prevista una responsabilità presidenziale: l’alto tradimento e l’attentato alla Costituzione (art. 90, primo comma, Cost.). Lo stesso articolo stabilisce inoltre che “il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni”. Tale irresponsabilità va collegata alla circostanza che la responsabilità degli atti è assunta (secondo la previsione dell’art. 8”, primo comma) tramite la c.d. controfirma dai ‘ministri proponenti’ ai quali spetta anche la paternità sostanziale dell’atto.

In caso di impedimento temporaneo, le funzioni del Presidente della Repubblica sono assunte per supplenza dal Presidente del Senato (art. 86 Cost.).

2. I poteri del Capo dello Stato

La Costituzione, oltre ad attribuire al Capo di Stato la funzione di rappresentanza dell’unità nazionale, attraverso gli artt. 87-88, elenca i poteri specifici della sua spettanza, ponendolo al vertice della tradizionale tripartizione dei poteri. 

Per quanto riguarda le attribuzioni relative alla funzione legislativa, egli può:

  • autorizzare la presentazione in Parlamento dei disegni di legge (art. 87 Cost.);
  • promulgare le leggi approvate in Parlamento entro un mese, salvo termine inferiore su richiesta della maggioranza assoluta delle Camere (art. 73 Cost.);
  • rinviare alle Camere, con messaggio motivato, le leggi non promulgate e chiederne una nuova deliberazione (potere non reiterabile nel suo esercizio se le Camere approvano la legge nuovamente, art. 74 Cost.);
  • emanare i decreti-legge, i decreti legislativi e i regolamenti adottati dal Governo (art. 87 Cost.);
  • indire i referendum (art. 87 Cost.) e nei casi opportuni, al termine della votazione, dichiara l’abrogazione della legge a esso sottoposta.

Per quanto concerne la funzione esecutiva di governo e di pubblica amministrazione, il Presidente della Repubblica può:

  • nominare il Presidente del Consiglio dei ministri e, su sua proposta, i ministri (art. 92 Cost.);
  • accogliere il giuramento del governo e accettare le eventuali dimissioni (art. 93 Cost.);
  • nominare alcuni funzionari statali di alto grado (art. 87 Cost.);
  • presiedere il Consiglio supremo di difesa e detenere il comando delle forze armate italiane (art. 87 Cost.);
  • decretare lo scioglimento di consigli regionali e la rimozione di presidenti di regione (art. 126 Cost.);
  • decretare lo scioglimento delle Camere o anche di una sola (art. 88 Cost.);

Inoltre, sul piano propriamente amministrativo, egli provvede con proprio decreto tra l’altro: al conferimento delle onorificenze, all’annullamento ‘d’ufficio’ degli atti amministrativi illegittimi di qualunque autorità, nonché alla decisione dei ricorsi straordinari prodotti dagli interessati contro atti amministrativi ritenuti illegittimi.

Relativamente, invece, alla funzione giurisdizionale, il Capo di Stato:

  • presiede il Consiglio superiore della magistratura (art. 104 Cost.);
  • nomina un terzo dei componenti della Corte Costituzionale (art. 135 Cost.);
  • può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87 Cost.);

Vi sono poi particolari atti compiuti dal Presidente della Repubblica detti atti dovuti, cioè previsti come necessari e doverosi dalla Costituzione o dalle leggi. In particolari, sono atti dovuti:

  • la promulgazione delle leggi, salvo il potere di richiedere per una volta sola una nuova deliberazione;
  • l’indizione delle elezioni e dei referendum;
  • la dichiarazione dello Stato di guerra  deliberato dalle Camere.

3. Gli atti presidenziali e la responsabilità

L’art. 89 della Costituzione recita testualmente che: “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità.

Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri atti indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri”.

L’art. 90 invece stabilisce la cosiddetta responsabilità del Presidente per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, limitandola ai soli casi di alto tradimento e attentato alla Costituzione. In questi casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei membri.

Tornando all’art. 89 Cost., e più precisamente all’istituto della controfirma ministeriale, questa va coordinata con la previsione dei poteri propri della posizione costituzionale del Presidente della Repubblica. 

La dottrina costituzionalistica ha operato pertanto una distinzione degli atti del Presidente, individuandone tre tipologie:

  • atti formalmente e sostanzialmente presidenziali: atti ritenuti prerogativa esclusiva del Presidente della Repubblica, e tra questi, il rinvio delle leggi approvate dalle Camere, i messaggi al Parlamento, la nomina dei Senatori a vita e di cinque giudici della Corte costituzionale, nonché, a seguito della sentenza 200/2006 della Corte costituzionale, la concessione della grazia;
  • atti coralmente presidenziali e sostanzialmente governativi: sono gli atti formalmente emanato dal Presidente, ma rientranti nelle prerogative del potere esecutivo, quali ad esempio l’emanazione degli atti del Governo aventi forza di legge e dei regolamenti statali governativi;
  • atti formalmente presidenziali e sostanzialmente complessi: questi richiedono il concorso delle volontà del Presidente e del Governo, come i decreti di scioglimento delle Camere e di nomina del Presidente del Consiglio dei ministri.

4. Il ruolo ed il funzionamento della Corte costituzionale

La Corte costituzionale è il più giovane tra gli organi costituzionali della Repubblica italiana: “nata” con la Costituzione del 1948, ha cominciato a operare nel 1956. Dato il carattere rigido della nostra Costituzione, era necessario introdurre nel sistema istituzionale un meccanismo di verifica della conformità delle leggi alla Costituzione.

Questo compito non poteva che spettare ad un giudice: si è deciso quindi di creare un apposito giudice, chiamato a giudicare in diritto ma formato in modo da disporre di una particolare sensibilità anche per l’elemento politico e provvisto, in sostanza, del potere di porre nel nulla la legge costituzionale; ne derivò quindi la nostra Corte costituzionale.

È formata da soli giuristi, ma non da soli giudici in carriera, e i suoi componenti sono scelti in modo da coinvolgere nella sua formazione le massime istituzioni rappresentative.

I suoi compiti sono:

  • verificare la conformità alla Costituzione delle leggi, statali e regionali, e degli atti aventi forza di legge (controllo di legittimità costituzionale);
  • giudicare tra conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni (art. 134 Cost.);
  • giudicare sulle accuse promosse nei confronti del Presidente della Repubblica;
  • verificare l’ammissibilità dei referendum abrogativi.

Il numero dei giudici costituzionali facenti parte della Corte è fissato a quindici, secondo quanto disposto dall’art. 135 Cost.: cinque sono scelti dal Parlamento, cinque dal Presidente della Repubblica e cinque nominati dalle “supreme magistrature” (tre da parte della Corte di cassazione, uno da parte del Consiglio di Stato, uno da parte della Corte dei conti.

L’art. 135, secondo comma, Cost. stabilisce che i giudici della Corte possono essere scelti soltanto fra i magistrati delle giurisdizioni superiori, o fra professori ordinari di università in materie giuridiche, o fra gli avvocati, dopo venti anni di esercizio professionale.

Essi durano in carica nove anni, che cominciano a decorrere dal giorno in cui il nuovo giudice ha prestato il giuramento di fedeltà alla Repubblica, e si può essere giudici costituzionali una sola volta. 

Godono di immunità parallele a quelle di cui godono i membri del Parlamento: come questi, essi non possono essere sottoposto a perquisizione personale né essere oggetto di provvedimenti restrittivi della libertà personale senza apposita autorizzazione rilasciata dalla Corte stessa; essi, inoltre, “non sono sindacabili né possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni” (l. cost. 11 marzo 1953, n. 1, art. 5).

La Corte costituzionale elegge tra i suoi membri il proprio Presidente (art. 135, comma quinto, Cost.). Il Presidente dura in carica per tre anni, con possibilità di poter essere rieletto.

Secondo le norme della legge 11 marzo 1953, n. 87, la Corte funziona con l’intervento di almeno undici membri; le udienze sono pubbliche, salvo che il Presidente non disponga altrimenti nei casi previsti dalla legge, e le decisioni sono deliberate in camera di consiglio, e sono prese a maggioranza assoluta dei votanti. In caso di parità prevale il voto del Presidente.

5. Il giudizio sulla legittimità delle leggi

Secondo quanto previsto dall’art. 134, primo comma, Cost., la Corte costituzionale ha il fondamentale compito di giudicare sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; rimangono esclusi quali oggetti del giudizio i regolamenti, compresi i regolamenti parlamentari i quali, nonostante si debbano ritenere atti aventi forza di legge, non possono essere sindacati dalla Corte e da nessun giudice in ossequio al principio di indipendenza delle Camere da ogni altro potere. 

Il suo compito non è quello di svolgere un controllo generalizzato sulla legittimità di tutte le leggi, ma solo di risolvere questioni o controversie che insorgono sulla legittimità di determinate leggi. Proprio per questa ragione la Corte costituzionale è un vero e proprio giudice e non un mero organo di controllo.

Le questioni sulla legittimità costituzionale delle leggi non possono essere instaurate direttamente davanti alla Corte da qualunque soggetto dell’ordinamento, come accade, invece, per le controversie civili e amministrative.

In generale, una questione sulla legittimità costituzionale di norme legislative può essere posta esclusivamente nel corso di un giudizio già instaurato davanti ad un giudice (detto giudice a quo). Si parla in questo caso di accesso alla Corte costituzionale in via incidentale.

Il giudice a quo può essere qualunque giudice ordinario o amministrativo, in qualunque grado del giudizio, a patto che non si tratti solo di un giudice in astratto, ma che si ti tratti di un organo che svolge in concreto funzioni giurisdizionali.

Rimane da aggiungere che talvolta la Corte costituzionale ha ammesso che possa sollevare questioni di legittimità costituzionale anche un organo che non svolge funzioni giurisdizionali in senso tecnico processuale, quando tuttavia la funzione svolta presenta i caratteri sostanziali di un giudizio.

Può accadere che la Corte costituzionale ponga, in qualità di giudice a quo, una questione di legittimità davanti a sé: ciò può ben accadere quando essa operi quale giudice di un conflitto di attribuzioni o quale giudice penale per i reati propri del Presidente della Repubblica. 

Può essere una delle parti del processo a quo a proporre la questione al giudice chiamato a risolvere la controversia, oppure lo stesso giudice può mettere in dubbio la legittimità costituzionale delle norme legislative da applicare al caso concreto. In entrambi i casi è solo il giudice che ha il potere di porre la questione alla Corte costituzionale.

In primo luogo, deve trattarsi di una norma legislativa la cui applicazione è realmente necessaria per la soluzione del caso in esame. Si dice infatti, che il giudice debba preventivamente accertare la rilevanza della questione di legittimità.

In secondo luogo, la legge costituzionale n. 1 del 1948 richiede anche che la questione sollevata da una delle parti non sia manifestamente infondata. L’eventuale manifesta infondatezza della questione gli impedisce di porla davanti al giudice costituzionale.

Il giudice a quo, qualora ritenga di sottoporre la questione di legittimità costituzionale alla Corte, rimette ad essa gli atti del giudizio e sospende il processo in attesa della sua decisione.

Un giudizio in via principale, ovvero quello per cui la questione è posta direttamente davanti alla Corte, instaurando dinanzi ad essa una vera e propria controversia tra le parti, è ammesso solo per quanto riguarda la legittimità delle leggi regionali e statali nei conflitti di attribuzione Stato-regioni (unici soggetti che possono fare ciò). Questo tipo di giudizio, quindi, ha il carattere proprio di un processo di parti. 

Nel giudizio in via incidentale, invece, una volta instaurato davanti alla Corte, esso procede alla sua fine senza bisogno di ulteriori impulsi e in modo “indipendente” dal giudizio principale.

Anche davanti alla Corte Costituzionale vale di massima il principio della domanda, secondo il quale il giudice non può giudicare oltre quello che gli è richiesto. Tuttavia, una volta che la questione sia stata risolta nel senso della fondatezza, la Corte costituzionale ha il potere, ad essa affidato dall’art. 27 della legge n. 87 del 1953, di individuare altre disposizioni la cui illegittimità discende come conseguenza della decisione.

Secondo l’art. 18 della stessa legge, la Corte giudica in via definitiva con sentenza, mentre tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza.

Quando il giudizio si chiude con una sentenza, questa può presentarsi come sentenza di accoglimento, con la quale la Corte accerta e dichiara che la norma contestata contrasta con la Costituzione, o come sentenza di rigetto, nel caso in cui la Corte decida per la legittimità costituzionale della legge, rigettando le censure mosse contro di essa.

Può accadere anche che via sia una decisione che si presti ad essere espressa sia in forma di accoglimento, che in forma di rigetto. È questo il caso delle c.d. sentenze interpretative, cioè sentenze che vengono rese in relazione alla scelta di una determinata interpretazione della disposizione contestata, tra diverse interpretazioni astrattamente possibili.

Queste possono a loro volta essere suddivise in:

  • sentenze interpretative di accoglimento: quando la Corte dichiara l’incostituzionalità di una determinata interpretazione della legge e ne impone una conforme alla Costituzione;
  • sentenza interpretativa di rigetto: quando dichiara la legge costituzionalmente legittima purché interpretata in un certo modo.

In entrambi i casi il testo della disposizione rimane intaccato, discutendo invece sulle norme da ricavarne.

6. Le altre funzioni della Corte costituzionale

Oltre che a giudicare sulla legittimità costituzionale delle leggi, la Corte costituzionale è chiamata allo svolgimento di altre funzioni. In primo luogo, essa giudica “sui conflitti di attribuzione tra i poteri di Stato, e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni” (art. 134 Cost.).

Il conflitto di attribuzione è una controversia con la quale si rivendica come proprio un compito che anche altri rivendicano come proprio; trattasi anche di quei casi in cui un potere non viene rivendicato, bensì viene lamentato il cattivo esercizio di un potere altrui.

Potere dello Stato, nel senso della norma costituzionale, è ogni organo statale posto al vertice, nell’ambito della propria funzione.

Potere dello Stato è così il Governo (funzione amministrativa), ma anche il Parlamento (ciascuna Camera), il Presidente della Repubblica, il Consiglio superiore della magistratura. Nell’ambito del potere giudiziario ogni giudice può considerarsi, sotto questo profilo, un vertice, in quanto esercita le proprie funzioni in piena indipendenza, subordinato soltanto alla legge.

In concreto, comunque, veri e propri conflitti tra i poteri dello Stato si sono avuti raramente, in quanto legati tra loro da rapporti politici. Per tale ragione, infatti, tali conflitti hanno prevalentemente avuto come protagonisti organi giurisdizionali, cioè organi per definizione estranei al circuito politico, venuto a contrasto con altri poteri statali. 

Il conflitto tra i poteri dello Stato non è soggetto ad alcun termine. Il ricorso va presentato direttamente alla Corte, la quale svolge una preliminare valutazione circa l’ammissibilità del conflitto, senza contraddittorio è suscettibile di riesame in seguito. In caso di esito positivo, il ricorso deve essere, a cura del ricorrente, notificato alle parti e depositato nel termine di venti giorni dall’ultima notifica.

Tavolata capita che siano le Regioni a contestare come il potere di emanare certi provvedimenti amministrativi siano di competenza regionale, o viceversa. Capita anche che le Regioni si ritengano lese nella sfera di autonomia loro garantita dalla Costituzione da un atto di illegittimo esercizio di un potere. Deve trattarsi comunque di una lesione di ciò che la Costituzione garantisce alle Regioni; diversamente, eventuali provvedimenti amministrativi illegittimi dello Stato nei confronti delle Regioni dovranno essere impugnati davanti ai giudici amministrativi.

Secondo l’art. 39, co. 2, l. n. 87/1953, i conflitti tra Stato e Regioni o tra Regioni devono essere promossi mediante ricorso, nel termine di sessanta giorni dalla notificazione di pubblicazione, ovvero dall’avvenuta conoscenza dell’atto impugnato. In questo caso è prevalsa un’esigenza di certezza delle situazioni giuridiche, che non possono più essere poste in questione una volta decorso tale termine.

Alla Corte costituzionale spetta anche il compito di giudicare sulle “accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione” (art. 134 Cost.). In questo caso essa opera come giudice penale, chiamato a valutare la fondatezza della messa in stato di accusa deliberata dal Parlamento in seduta comune (art. 90 Cost.).

Quando opera come giudice penale, la Corte costituzionale assuma una particolare composizione: ai quindici giudici che normalmente la compongono, si aggiungono altri sedici membri, tratti a sorte da un elenco di quarantacinque cittadini aventi requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni “mediante elezione con le stessa modalità previste per la nomina dei giudici ordinari” (art. 135, ultimo comma, Cost.).

In ultimo, la legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, ha attribuito alla stessa Corte anche il giudizio sulla ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo di leggi statali. Tale giudizio, le cui regole di svolgimento sono stabilite dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, ha luogo dopo che la Corte di cassazione abbia verificato la regolarità formale della richiesta.

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